النص الأصلي
النص الكامل
بقلم أحمد يحيى حمدالله — شريك، سات ومشاركوه للمحاماة والاستشارات القانونية، دبي
من المقرر أن المشرع حين يضع ميعادا لرفع الدعوى لا يضعه عبثا، وإنما يبتغي من ورائه استقرار المراكز القانونية وحسم المنازعات في أجل معلوم؛ وأظهر ما يكون ذلك في القرارات الإدارية، - التي يتعلق بها صالح عام لا يحتمل أن يظل معلقا على مشيئة ذوي الشأن يطعنون متى شاءوا ويمسكون متى شاءوا. ومن هنا جاءت المادة 3 من قانون الإجراءات المدنية الصادر بالمرسوم بقانون اتحادي رقم 42 لسنة 2022، وهي من النصوص القليلة التي تحسم مصير الدعوى قبل أن تطرح على بساط البحث، إذ تقضي بألا تقبل دعوى إلغاء القرارات الإدارية بعد مضي ستين يوما من تاريخ نشر القرار المطعون فيه، أو إعلان صاحب الشأن به، أو ثبوت علمه به علما يقينيا. وهذا النص يسري أمام محاكم دبي كما يسري أمام المحاكم الاتحادية، لأن القانون نافذ أمام الجهتين جميعا، وقد أورده المشرع في الباب الافتتاحي إلى جوار نص المصلحة في المادة 2، فدل بذلك على أنه عده شرطا لقبول الدعوى لا مجرد إجراء من إجراءاتها.
وغني عن البيان أن القرار الإداري الذي يخاطبه هذا النص هو إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد إحداث مركز قانوني معين؛ فيدخل فيه رفض الترخيص وسحبه، وتوقيع الغرامة، واستبعاد العطاء، وشطب القيد، ومجازاة الموظف العام، وما جرى هذا المجرى. أما ما تبرمه الإدارة من عقود وما تأتيه من أعمال مادية فلا يدخل في هذا النطاق بحال، وسبيله الدعوى العادية بمواعيدها العادية. ثم إن النص، - كما يبين من صريح عبارته، - لا يتناول إلا دعوى الإلغاء وحدها، وهي الدعوى التي يطلب فيها صاحب الشأن إعدام القرار ومحو ما رتبه من آثار؛ وأما دعوى التعويض عن الضرر الذي ألحقه القرار بصاحب الشأن فدعوى مستقلة بذاتها تجري عليها القواعد العامة، بيد أنه لا ينبغي أن يغيب عن البال أن غاية ما يناله رافعها مال يحكم له به، وأما القرار ذاته فيبقى قائما نافذا منتجا لآثاره، ومن ثم فلا تصلح دعوى التعويض بحال بديلا لمن فاته ميعاد الإلغاء.
ولما كان الميعاد لا يبدأ إلا من تاريخ النشر أو الإعلان أو العلم اليقيني، وكان النشر إنما يكون في القرارات التنظيمية العامة، والإعلان في القرارات الفردية التي تخاطب شخصا بذاته، فإن العلم اليقيني هو الباب الذي يكثر فيه الخلاف ويحتدم حوله النزاع. ذلك أن المشرع لم يقل «العلم» مطلقا، بل قيده بأن يكون يقينيا، وهو تقييد له مغزاه؛ فلا يكفي فيه الظن ولا الافتراض ولا القرينة المرسلة، وإنما يجب أن يكون علما فعليا يقينيا، لا ظنيا ولا افتراضيا، يحيط به صاحب الشأن بمضمون القرار وأسبابه إحاطة تمكنه من تحديد مركزه القانوني حياله وتبين وجه الطعن عليه. وعبء إثبات هذا العلم يقع على عاتق الجهة الإدارية التي تتمسك بفوات الميعاد، لأنها هي المدعية به، والبينة على من ادعى. على أن صاحب الشأن ذاته كثيرا ما يقيم على نفسه الدليل من حيث لا يحتسب، فإذا به يعترض على القرار، أو يؤدي ما فرضه عليه، أو يشير إليه في مكاتباته، فتضحى تلك المكاتبات حجة عليه قاطعة في تاريخ علمه.
هذا وقد أردف المشرع هذا الحكم بفقرة ثانية جعل فيها للتظلم الإداري أثرا في الميعاد؛ فنص على أن سريانه ينقطع بالتظلم أو الاعتراض إلى الجهة الإدارية المختصة وفق الإجراءات المقررة في التشريعات ذات العلاقة، وأوجب على الجهة أن تبت في التظلم خلال ستين يوما من تاريخ تقديمه، وأن يكون قرارها بالرفض مسببا، وجعل فوات الستين يوما دون بت بمثابة رفض ضمني، وأجرى ميعاد الدعوى من تاريخ الرفض الصريح أو الضمني بحسب الأحوال. ولهذا النص دقائق يتعين الوقوف عندها بلوغا إلى غاية الأمر فيه. فالمشرع قال «ينقطع» ولم يقل «يقف»، والفرق بينهما بين؛ إذ الانقطاع يمحو ما انقضى من الميعاد ويبدأ به ميعاد جديد كامل، في حين أن الوقف لا يعدو أن يعلق سيره ثم يعود ليستأنف من حيث توقف. ثم إن الانقطاع لا يرد بطبيعته إلا على ميعاد قائم جار، فالتظلم الذي يقدم بعد فوات الستين يوما الأولى لا يرد ميعادا قد انقضى، ولا يحيي دعوى قد سقط الحق في رفعها. كما أن التظلم الذي يعتد به في قطع الميعاد هو ما قدم على الوجه الذي رسمه تشريع الجهة المعنية، فإن كان القانون قد رسم له نموذجا أو لجنة أو رسما وجب التزامه، ولا تقوم مقامه مكاتبة عابرة أو شكوى مرسلة. ولا يغيب عن البال كذلك أن إعادة التظلم من القرار ذاته بعد رفضه، - صراحة أو ضمنا، - لا ينبغي أن يعول عليها في قطع الميعاد من جديد، وإلا صار الميعاد رهنا بمشيئة صاحب الشأن يطيله كلما شاء، وهو ما يتنزه عنه قصد الشارع.
وبيان ذلك بمثال: قرار أعلن إلى صاحبه في الأول من مارس، فتظلم منه في العشرين منه، فانقطع الميعاد، وسكتت الجهة الإدارية فلم تجب، فانقضت الستون يوما في التاسع عشر من مايو وعد سكوتها رفضا ضمنيا، فبات لزاما على صاحب الشأن أن يودع صحيفة دعواه خلال الستين يوما التالية، أي في موعد غايته الثامن عشر من يوليو. وما يحفظ الميعاد في هذا كله هو إيداع الصحيفة لدى المحكمة خلاله، - على ما تقضي به المادة 4 من القانون ذاته في شأن الإجراء الذي يتم بالإيداع، - أما الإنذار على يد محضر، أو مخاطبة جهة أعلى، أو الدخول في مفاوضات مع الإدارة، فلا يحفظ منه شيئا ولا يغني عنه.
ومتى فات الميعاد على هذا النحو فإن الجزاء هو عدم قبول الدعوى، لا رفضها؛ أي أن المحكمة تقف عند عتبة الدعوى فلا تجاوزها إلى موضوعها، ولا تبحث في مشروعية القرار بحثا ولا تعرض له إيرادا ولا ردا، فيتحصن القرار، صحيحا كان أو معيبا، من الإلغاء تحصنا تاما. وقد جرى قضاء المحاكم على أن ميعاد دعوى الإلغاء من النظام العام، تتصدى له المحكمة من تلقاء نفسها ولو لم تدفع به الجهة الإدارية.
وحاصل ما تقدم أن من يشكو قرارا إداريا يتعين عليه، حتما ولزاما، أن يقيد تاريخ إعلانه بالقرار يوم تسلمه، وألا يتظلم إلا من الطريق الذي رسمه القانون مستوثقا من دليل تاريخ تظلمه، وأن يعد سكوت الإدارة رفضا بانقضاء اليوم الستين فلا ينتظر كتابا قد لا يأتي، وأن يودع صحيفة دعواه في الستين يوما التالية، وأن يضمنها طلب التعويض إلى جانب طلب الإلغاء. وفي النص عظة للجهة الإدارية بدورها: أن تعلن قراراتها إعلانا صحيحا، وأن تسبب رفضها للتظلمات كما أوجب القانون، وأن تحتفظ بما يثبت تاريخ الإعلان، فعليها هي، - لا على صاحب الشأن، - يقع عبء إثبات اليوم الذي بدأ منه الميعاد.
المصادر: المرسوم بقانون اتحادي رقم 42 لسنة 2022 بإصدار قانون الإجراءات المدنية، المواد 2 و3 و4، وفق النص المنشور على بوابة تشريعات دولة الإمارات، ويعتد بالنص العربي عند الاختلاف. وهذا المقال تعليق عام لا يغني عن رأي قانوني في واقعة بعينها.